Opwindende nieuwe vergezichten en zelfs een wervende titel onbreken in de nieuwe concept-woonvisie. Dat moet te maken hebben met de pragmatische opstelling van Duco Stadig, die na elf jaar wethouderschap uiterst sceptisch staat tegenover het ‘stalinistisch geloof in maakbaarheid’ in de sector. Daarbij is er nog maar weinig geld. De landelijke subsidiekraan is grotendeels dichtgedraaid en ook de Amsterdamse geldmachine, het Ontwikkelingsbedrijf, moet de eindjes aan elkaar knopen nu de kantorenmarkt is ingestort.
De uitgangspunten van de vorige woonvisie ‘Onverdeeld Amsterdam(s)’ staan volgens Stadig bovendien nog grotendeels overeind: een ongedeelde stad voor alle inkomensgroepen. Daartoe moet een gevarieerd samengestelde gereguleerde woningvoorrraad worden gewaarborgd, moeten tekorten voor aandachtsgroepen worden weggewerkt en blijft een focus op differentiatie geboden. Op deze wijze kan segregatie worden tegengegaan en een wooncarrière in de buurt aan middengroepen worden geboden.
Deze woonvisie is daarom in de eerste plaats een analyse van de voorraadontwikkeling in het licht van de eerder geformuleerde beleidsdoelstellingen tot 2010. Dan wordt duidelijk dat veel doelstellingen niet op tijd worden gerealiseerd. De woonvisie stelt vast dat een aantal dingen anders is gelopen dan gedacht. Zo is het gemiddelde inkomen van de Amsterdammer meer gestegen en gaat in de woonsector ongeveer alles langzamer dan gepland. Zowel de nieuwbouwproductie als de verkoop van particuliere huur- en corporatiewoningen is achter gebleven. En ook de herstructurering verloopt trager. De beoogde 35 procent koopwoningen in 2010 lijkt inmiddels onhaalbaar.

De slaagkansen op de woningmarkt zijn voor de meeste Amsterdammers verslechterd, met name voor grote huishoudens. Ook lage inkomens zien vele wachtenden voor zich. De doorstroming is zeer gering.
Amsterdam blijft populair en de enige manier om de druk op de woningmarkt iets te verlichten, is woningen bouwen. Daar is iedereen van overtuigd, daar is geen woonvisie voor nodig. De gemeente draagt in de woonvisie vooral feiten aan om de schaarste ‘eerlijk’ te verdelen. Dat leidt tot aanvullende maatregelen voor grote huishoudens en groepen die extra zorg/voorzieningen nodig hebben. Opmerkelijk is dat de bijna heilige 30-procentsnorm vervalt (behalve voor grote uitbreidingslocaties als IJburg) en wordt vervangen door een vast quotum: twaalfhonderd sociale huurwoningen per jaar, onafhankelijk van de totale productie. Vijfhonderd grote woningen; vijfhonderd zorgwoningen en tweehonderd gewone sociale huurwoningen. Dit zou ontwikkelaars prikkelen tot meer nieuwbouw. Amsterdam veronderstelt daarbij dat ook de regiogemeenten ten minste 30 procent sociale huurwoningen bouwen op uitleglocaties.

Middengroepen

Maar “de kern is dat er in Amsterdam veel meer ruimte komt voor middengroepen,” vat directeur Maarten Egmond van de Dienst Wonen de essentie van de woonvisie samen. Daar zou nog meer draagvlak voor zijn dan zeven jaar geleden. “Iedereen is nu voor de middengroepen”, concludeert Stadig. Een probleem is wel dat iedereen daar wat anders onder verstaat. De Dienst Wonen splitst deze categorie op in twee groepen: lagere middeninkomens tot de ziekenfondsgrens en hogere daarboven. De lagere middeninkomens blijken vooral alleenstaanden te zijn. Hun bestedingsmogelijkheden lopen tot 600 euro huur of 135.000 euro koop. Die moeten hun heil dus vooral in de bestaande voorraad zoeken. De hogere middeninkomens, veelal gezinnen met tweeverdieners, kunnen zich een huur tot 950 euro en een koopprijs tot 244.000 euro permitteren. Dit is de groep die vaak de stad verlaat als ze niet in de Amsterdamse nieuwbouw slaagt. Voor hen zijn eigenlijk duizend extra woningen per jaar nodig, maar het blijkt lastig om betaalbare woningen voor deze doelgroep te bouwen. De gemeente hoopt dat Amsterdamse Middensegment Hypotheek (AMH) en goedkope eigenaarsconstructies (MGE). Friso de Zeeuw, directeur Nieuwe Markten van Bouwfonds, heeft zijn twijfels: “Die instrumenten kunnen wat helpen, maar het blijft lastig om betaalbare woningen te bouwen in Amsterdam. Het grootste probleem zijn de grondkosten. Lagere grondprijzen zijn vaak nodig om woningen voor middeninkomens te bouwen. Soms zijn de echte grondkosten gewoon hoog; dan kan grondkostensubsidie nuttig zijn. Verder moet je zo min mogelijk met subsidies werken; zo’n AMH-regeling kan weg. Een andere factor is wát je bouwt. Wij kiezen voor de Westelijke Tuinsteden voor laagbouw. Dat hoeft voor de grondexploitatie niet uit te maken. Dat is nog wel eens een misverstand. Je moet daar andere woonmilieus toevoegen; daar is ook vraag naar.”

Voor wie bouw je?

De woonvisie krijgt brede lof toegezwaaid voor de analyse van de woningmarkt. Maar er is enige kritiek op het gebrek aan ambitie, aan ‘begeisterung’, aan visie. Waarom bijvoorbeeld uitgaan van een nieuwbouwproductie van vierduizend woningen als in de nota zelf staat dat er minimaal vijfduizend nodig zijn? Volgens directeur Hans van Harten van corporatiekoepel AFWC willen de Amsterdamse corporaties zich inspannen voor de bouw van minstens vijfduizend woningen per jaar. “Maar dan moeten er wel locaties worden aangewezen. De corporaties vinden het verder belangrijk door te gaan met het realiseren van meer kwaliteit op de woningmarkt, meer differentiatie in de voorraad en de verkoop van huurwoningen.”
Anderen, waaronder De Zeeuw prijzen juist het realisme. “Amsterdam heeft van oudsher te kampen met een groot planningsoptimisme. Ik geloof wel dat we meer zouden kunnen verkopen. Maar dit aantal lijkt me vrij realistisch als je kijkt naar de doorlooptijden van projecten.”
Zijn collega Nico Mol van Vesteda Ontwikkeling pleit voor meer visie bij de bouwplannen. “De stedenbouwkundige plannen bij de herstructurering moeten nog eens goed worden bekeken. Sluiten die wel aan bij de huidige vraag?”
Mol prijst evenals professor Boelhouwer, directeur van het onderzoeksinstituut OTB in Delft, de focus op de middeninkomens en de afschaffing van de 30-procentsnorm. Boelhouwer mist wel een uitgesproken keuze voor welke bewoners Amsterdam graag ziet komen, zoals kenniswerkers of mensen die in de stad werken.
Daarmee ligt de belangrijkste tegenstelling over de voorrraadontwikkeling op tafel. De linkse partijen maken zich vooral zorgen of de (huidige) goedkope woningvoorraad beschikbaar en betaalbaar blijft. PvdA-raadslid Bouwe Olij: “We doen maar of we rijker blijven worden. Maar is dat wel zo? De woonvisie zou meer moeten aansluiten bij het sociaal structuurplan.” VVD, CDA en D’66 willen juist dat het woonbeleid meer aansluit bij de economische profilering – die van creatieve kennisstad. Volgens raadslid John Goring is bij het stadsbestuur wel het inzicht doorgebroken dat een gezonde stad zich niet uitsluitend richt op de huisvesting van de allerarmsten. Maar de woonvisie maakt volgens hem duidelijk dat de ingezette transformatie van de sociale woningvoorraad slecht van de grond komt. Ook Olaf Olmer, CDA-raadslid, wil een steviger oriëntatie op de mensen die in Amsterdam werken. “Die staan nu elke dag in lange files voor de stad.” Didi van den Elsaker, directeur van de Makelaarsvereniging Amsterdam, merkt op dat de cultuuromslag bij de ambtenarij nog niet voltooid is: “Je merkt dat in de wijze waarop het beleid voor splitsen en samenvoegen wordt uitgevoerd. Bij de ambtenarij heeft altijd de focus gelegen op sociale huur. De lage inkomens zijn daardoor goed gealloceerd de laatste decennia.”

Maarten van Poelgeest maakt zich niet zo’n zorgen over de vlucht van de middeninkomens. “Er zal altijd druk op de woningmarkt blijven in Amsterdam. Maar uit de cijfers blijkt dat er door de jaren heen tussen de 45 en 50 procent middeninkomens in Amsterdam wonen.” Hij vraagt zich bovendien af waar die pleidooien voor meer huurwoningen voor middeninkomens toe leiden. “Wat betekent die transformatie nu in de praktijk: dat de kwaliteit wordt verbeterd of dat de bestaande woningen gewoon duurder worden? Ik denk het laatste.” Volgens hem is de doorstroming eerder gebaat bij het optrekken van de liberalisatiegrens dan het verlagen ervan.
Ivar Manuel, raadslid van D’66, wil meer ruimte voor kenniswerkers. Hij pleit voor meer sturing op samenvoegingen in de oude voorraad. Het huidige splitsingsbeleid levert volgens hem te weinig grote woningen op.
De behoefte aan grotere woningen wordt in de woonvisie onderkend, maar voor de gemeente hoeft dat niet per se in Oud-West en Oud Zuid. De huidige situatie sluit volgens de woonvisie namelijk goed aan bij de behoefte aan gevarieerde woonmilieus: “(…), de vooroorlogse wijken hebben een grotere aantrekkingskracht op jongeren en studenten, terwijl andere gebieden (binnen en buiten de stad) eerder gezinnen met kinderen trekken.” De gemeente zet juist in op meer differentiatie tussen gebieden.
Boelhouwer vindt de paragraaf over differentiatie naar woonmilieu mager. Daarnaast pleit hij voor veel meer aandacht voor groen in het woonbeleid. “Uit elk onderzoek blijkt dat bewoners dat heel belangrijk vinden, terwijl groenvoorzieningen binnen de gemeentegrenzen juist flink onder druk staan.”

Overmaat?

Al jaren speelt de ‘overmaat’ aan sociale huurwoningen een rol in elke discussie over het Amsterdamse woonbeleid. Er zijn veel meer goedkope sociale huurwoningen (de ‘kernvoorraad’) dan de groep lage inkomens waarvoor ze zijn bedoeld: de ‘primaire doelgroep’. De rest van die corporatiewoningen wordt dus bewoond door Amsterdammers met meer inkomen, de zogenoemde scheefwoners. Door de decennialange nadruk op de voorraad sociale huurwoningen, zijn er zeer weinig koopwoningen en dure huurwoningen in Amsterdam. Om deze eenzijdigheid te doorbreken, heeft de gemeente een aantal jaren terug particuliere verhuurders en corporaties de ruimte gegeven woningen samen te voegen, tienduizenden huurwoningen te verkopen en huurwoningen op te waarderen tot vrije sector huurwoningen.
De geschetste ‘overmaat’ bestaat nog steeds. Voor VVD-raadslid Goring reden om te concluderen dat het gemeentelijk beleid faalt. Laat de markt zijn werk doen, is zijn betoog: bouwen en liberaliseren van de woningmarkt. Hij wordt hierin gesteund door de vastgoedsector. De Huurdersvereniging Amsterdam en de linkse partijen zijn daarentegen zeer beducht voor meer marktwerking. Wonen in Amsterdam wordt steeds duurder.
PvdA-er Olij wil juist meer overheidsregie. Volgens hem hebben de laatste jaren juist aangetoond dat de markt zijn werk niet doet. Volgens Olij en partijgenoot Evert Bartlema (stadsdeelwethouder Westerpark) vertroebelt de geconstateerde ‘overmaat’ de discussie over de woningmarkt. Bartlema: “de lage middeninkomens worden gewoon de kernvoorraad uitgedefinieerd.” Als je de inkomens tot de ziekenfonds rekent tot de doelgroep van corporaties, is er volgens hem van overmaat geen sprake. “Sociale huurwoningen van 500 tot 600 euro zijn natuurlijk bij uitstek geschikt voor de lagere middeninkomens.”

Segregatie

Tijdens een conferentie over de woonvisie in de Zuiderkerk werd het beleidsstuk aangevallen op zijn gebrek aan aandacht voor de voortschrijdende segregatie in de stad. “Het is een ouderwetse bouwnota”, stelt raadslid Hans Bakker (SP). “Je kunt dergelijke problemen niet met bakstenen oplossen”. Bartlema: “het meest zorgelijk zijn de feiten die niet in de nota staan, zoals het recente O+S-onderzoek dat meldt dat de segregatie in Amsterdam toeneemt.” Volgens hem is de belangrijkste opgave dat de stad niet in rijk en arm uiteenvalt.
Fred Gersteling van de Huurdersvereniging Amsterdam (HA) ziet maar één manier om dat tegen te gaan: aanbiedingsafspraken met de corporaties in plaats van voorraadafspraken. Dat wil zeggen dat per stadsdeel jaarlijks een minimumpercentage woningen aan de diverse inkomensgroepen wordt aangeboden. De huidige voorraadbenadering zegt niets over de beschikbaarheid van woningen. Er is bijvoorbeeld wel overmaat aan sociale huurwoningen, maar ze zijn niet beschikbaar. Het is één van de redenen waarom het begrip ‘slaagkans’ in het woonbeleid school maakt. Zeker als de voorstellen van minister Dekker door de Kamer komen, lijken dergelijke aanbiedingsafspraken een werkbare methode om in populaire gebieden een bepaald percentage woningen voor lagere inkomens te verzekeren.
Stadig wil geen woonbeleid gericht op spreiding op afkomst of kleur: “Hoe zou je dat moeten doen? Mensen bepalen zelf waar ze willen wonen. Wij zetten in op differentiatie naar inkomen. Waar het om gaat is dat we concentraties van kansarmen tegengaan. Dat streven we na door het aanbod te differentiëren. Dat blijkt trouwens in de praktijk ook etnische segregatie tegen te gaan.”
Stadig constateerde aan het slot van de conferentie grote steun voor de woonvisie. Maar tevens dat veel sprekers een adembenemend geloof in de maakbare samenleving etaleerden. Er is volgens hem ontzettend veel misverstand over de invloed van de overheid. De marges zijn beperkt en het wordt er niet beter op: “Door allerlei maatregelen die we met de sector hebben genomen, gaat de bouwproductie nu wel lekker, maar we stoppen er ook flink wat geld bij. Dat wordt steeds problematischer. Er zijn bijna geen locaties meer met een positieve grondexploitatie. Er zal meer geld van het rijk bij moeten in de toekomst.”