Evaluatie van 'de bouwenvelop'

‘Timmer de boel niet dicht!

Voor de introductie van de bouwenvelop kon er eindeloos worden onderhandeld over de grondprijs. En dat gebeurde ook. Andere VON-prijzen of gestegen aanneemsommen waren immers meteen van invloed op de residueel berekende grondwaarde. Gemeente en ontwikkelaars namen daarbij ook nog al eens op elkaars stoel plaats. Duco Stadig wilde die langdurige, soms ondoorzichtige onderhandelingen doorbreken door te gaan werken met een lump sum. De gemeente legt in een envelop het gewenste bouwprogramma, volume, rooilijnen en dergelijke globaal vast. Een ontwikkelaar neemt de grond – en de verantwoordelijkheid - in een vroeger stadium over en krijgt ruimte om flexibel op de markt in te spelen. Voor het Ontwikkelingsbedrijf heeft het aftikken als bijkomend voordeel dat de grondexploitaties overzichtelijker worden. Het doorbreken van het cyclische karakter van het onderhandelings- en ontwerpproces zou gemeente en ontwikkelaars tijd en ergernissen gaan besparen.
Op papier zag het er kortom goed uit. Bovendien was in andere landen en steden al eerder bewezen dat bouwprocessen prima kunnen functioneren op basis van zo’n bouwenvelop. Maar er waren ook kanttekeningen. De gemeente moet voor de overdracht van de grond alles al geregeld hebben. Zou dit ertoe leiden dat de neiging om alles tot in de kleinste details vast te leggen, weer de kop opsteekt? Zou de  optimaliseringsruimte voor ontwikkelaars uitgedrukt worden in meters of centimeters? En wie bepaalt die marges?

Tweede Rivierenbuurt

Aan de overkant van de Amstel ontstaat een tweede Rivierenbuurt. Dat is althans op te maken uit de stedenbouwkundige uitgangspunten en de bouwenveloppen voor het Amstelkwartier, dat voor een belangrijk deel zal verrijzen op de grond van de voormalige waterzuiveringsinstallatie. Het gebied ligt gunstig: aan de Amstel, binnen de A10 en met goede verbindingen. Er was dus veel belangstelling van ontwikkelaars voor de tender, die op basis van de bouwenveloppen voor de verschillende blokken is uitgeschreven. Het gaat om de ontwikkeling van een eerste deelgebied met duizend woningen. De gemeente kon hier optimaal profiteren van de grond, zo bleek, want de geboden prijzen waren aan de hoge kant.
Inmiddels worden de eerste ontwerpen getekend. Dat heeft nog niet tot heronderhandeling geleid, vertelt projectmanager Ineke Harder van het Projectbureau Zuidoostlob. Aan haar de vraag hoeveel ruimte de winnende ontwikkelaars hebben om op basis van de bouwenvelop, en de daaropvolgende bouwovereenkomst, het programma aan te passen aan eigen visies en marktontwikkelingen.
Harder: “We hebben natuurlijk zelf een stedenbouwkundig plan gemaakt. Vanwege de stedelijke setting is er op dat gebied weinig ruimte weg te geven. Bij uitleggebieden is denk ik meer mogelijk. Voor de bouwblokken zelf is binnen de rooilijnen een maximaal aantal vierkante meters vastgelegd, en een aandeel van dertig procent sociale woningbouw. Maar verder kunnen de ontwikkelaars zelf nog schuiven in het programma, bijvoorbeeld tussen woningtypes, of tussen wonen en andere functies. Ook bij de invulling van de ruimtelijke contouren is ruimte.”
Harder weet als geen ander dat de hele stad – en zeker ook de gemeenteraad - meekijkt over haar schouder. Hoe omschrijft zij het karakter van de bouwenveloppen bij het Amstelkwartier?
“We hebben gestreefd naar hele zuivere enveloppen, juist om het uit te proberen. Wij waren de eerste in Amsterdam. Uiteraard gaan we de gang van zaken goed evalueren, ook met het NEPROM.”
En blijken de rollen binnen de nieuwe samenwerking inderdaad ontward? 
“Ja, er is veel meer duidelijkheid. De gemeente zorgt voor een juridisch en planologisch kader, en voor de openbare ruimte. Laat nu de ontwikkelaars maar bouwen.”
In de bouwovereenkomst wordt geen bouwplicht opgenomen, dat blijkt juridisch te hachelijk voor de gemeente. Wel is sprake van een reserveringsvergoeding. Tot de grond in erfpacht is afgenomen zijn daarmee flinke bedragen gemoeid.

Gespreid bedje

BAM Vastgoed was één van de winnaars van de tender. Igor Sancisi en Theo van der Salm, respectievelijk ontwikkelmanager en vastgoedontwikkelaar, tonen zich enthousiast: “Er waren geen ellenlange procedures, de gemeente is heel betrokken en wij kunnen nu 250 woningen bouwen. Dit is de start van een groot, nieuw woongebied en daar wilden wij natuurlijk bij zijn. Dat kwam tot uitdrukking in ons bod. Voor ons als ontwikkelaar is zo’n tender een heel efficiënt en eerlijk proces en dat was alleen mogelijk door de vooraf opgestelde bouwenvelop.”
Maar hoeveel optimaliseringruimte wordt hen eigenlijk gelaten? De straten en gebouwen zijn al ingetekend. De rooilijnen en volumes staan vast.
Van der Salm: “Hoe minder ruimte je hebt, des te harder je gaat zoeken. Dat maakt het spannend. Kijk, optimaliseren doe je vooral voor de kopers. Voor de tender hoefden wij nog geen tekeningen in te leveren. Dat is iets wat we nu met een bouwteam gaan aftasten, uiteraard met de gemeente als partner.”
Sancisi, aanvullend: “Je kunt het ook zo zien dat al veel werk voor ons is gedaan. Het is nu aan ons om de kwaliteit te leveren die de markt vraagt. Dat is toch altijd het spannendste moment: hoe reageert de markt?”
Aanzienlijk kritischer toont zich Richard Mooser, Hoofd Gebiedsontwikkeling van Delta Forte, een andere winnaar. “Laat ik beginnen te zeggen dat wij natuurlijk blij zijn dat we in het Amstelkwartier aan de slag kunnen. Maar als je me vraagt of we blij zijn met de bouwenvelop in deze vorm… zeg ik: ‘nog niet helemaal’. De Grote Vereenvoudiging moet de woningbouwproductie stimuleren door prikkels in te bouwen in de grondovereenkomst tussen gemeente en ontwikkelaar. De gemeente heeft de zekerheid  dat de grond volgens afspraak wordt afgenomen en de ontwikkelaar krijgt meer vrijheid bij het optimaliseren van het plan. Je moet in kunnen spelen op de marktomstandigheden. Dit laatste vind je niet terug in deze bouwenvelop.”
Want?
“Bouwvolume, woningbouwprogramma en differentiatie liggen vast. Er valt weinig te optimaliseren om het plan op een hoger niveau te brengen. Helaas zijn er naast de verplichte afname van de grond onnodige extra negatieve financiële prikkels opgenomen waardoor het risicoprofiel voor de ontwikkelaar wordt verhoogd.” Bij de uitgeschreven tender en de onderliggende bouwenvelop ligt de nadruk op het realiseren van een zo hoog mogelijke grondprijs. “Vanuit de gemeente gezien te begrijpen. Maar de architectonische kwaliteit en de woonkwaliteit komen nu onder druk te staan. Wij willen kwaliteit toevoegen aan de stad. Ik daag de gemeente uit om de bouwenvelop samen met de projectontwikkelaars te evalueren, zodat we een vorm kunnen vinden die wel leidt tot de gewenste doelstelling. Als het effect is dat we de verkeerde producten in de markt zetten met onvoldoende kwaliteit en bouwen voor leegstand, zijn er alleen maar verliezers.”  

Voortschrijdend inzicht

Over naar Zuidoost, waar Ymere onlangs akkoord ging met een bouwenvelop voor 134 woningen en bedrijfsruimtes rondom het Bijlmersportcentrum, aan het Anton de Komplein. Minetta Koornstra, projectmanager voor het Projectbureau Vernieuwing Bijlmermeer, schetst de contouren. “In 2003 was er al een zeer gedetailleerd Stedenbouwkundig Plan van Eisen opgesteld, daarna zijn er langdurige onderhandelingen geweest. Ondertussen is de Grote Vereenvoudiging ingevoerd en is een bouwenvelop met meer ruimte voor de ontwikkelaar geformuleerd. Maar gezien de situatie ter plekke kon die ruimte ook weer niet zo groot zijn. Er ligt nu een concept-bouwovereenkomst. Of de bouwenvelop hier tot een versnelling heeft geleid is twijfelachtig.”
In de bouwenvelop zitten volgens Koornstra de ‘normale dingen’, zoals bouwhoogte, parkeergelegenheid, programmatische details en de stedenbouwkundige opzet. Een supervisor adviseert tijdens de nu beginnende ontwerpfase en toetst de tekeningen aan de bouwenvelop. Een probleem vormt momenteel het per woonblok gedetailleerde bestemmingsplan, terwijl in de envelop alleen het totale maximumaantal woningen staat. Een verantwoordelijkheid voor het stadsdeel. Koornstra: “Met de nieuwe wet op de Ruimtelijke Ordening kunnen we na een projectbesluit binnen een jaar een passend bestemmingsplan gereed hebben. Een andere mogelijkheid is dat het ontwerp van Ymere wordt aangepast.”
De opzet van de bouwenvelop is het eindeloze onderhandelen zien te voorkomen. Maar wat als in de bouwenvelop bepaalde ontwikkelingen niet zijn voorzien, ontwikkelingen waar Ymere geen greep op heeft?
“Juridisch moet het uiteindelijke contract waterdicht zijn. Maar daaraan voorafgaand kan een bouwenvelop inderdaad best op punten te optimistisch blijken.  Voortschrijdend inzicht kan ertoe leiden dat het programma wordt aangepast. Maar het contract, de bouwovereenkomst is het definitieve moment.”
 

Maximumgrens

“Als Ymere zijn wij geïnteresseerd in die plek”, zet projectmanager Marcel Matthee in. “We zijn in de buurt al actief en het Stedenbouwkundig Programma van Eisen leek niet onredelijk. Vervolgens is door het stadsdeel een bouwenvelop geformuleerd, waarna de prijsonderhandelingen begonnen.”
Ook aan Matthee de vraag hoeveel ruimte er voor de ontwikkelaar was voorzien. “Die vrijheid was behoorlijk beperkt, moet ik zeggen. Dat hoeft op zich nog geen probleem te zijn, maar wij begrijpen niet hoe dit past bij de uitgangspunten van de Grote Vereenvoudiging. Van de Grote Versnelling is zeker geen sprake. In dit geval komt er nog een complicatie bij, omdat het bestemmingsplan een maximumgrens stelt aan het aantal woningen. Met andere woorden: minder mag, meer niet. Veel keus is er dus niet. Laat ik het maar gewoon zo zeggen dat de boel behoorlijk is dichtgetimmerd! En ondertussen zijn er nog veel meer punten waarop bouwenvelop en bestemmingsplan niet op elkaar aansluiten. We wilden eind 2009 gaan bouwen, maar dat halen we hierdoor dus niet.”
Wil Matthee als ontwikkelaar dan vroegtijdig meepraten over de bepalingen van een bouwenvelop?
“Natuurlijk. Laat ons gewoon aanschuiven en die bouwenvelop gezamenlijk samenstellen. De beste ontwikkeling bepalen voor die plek. Anders kan het uitlopen op een dictaat.”
Verklaart dat de lange onderhandelingsperiode?
Matthee: “Ja, het Ontwikkelingsbedrijf vroeg te veel. Maar we hebben ons noodgedwongen ook verzet tegen de systematiek. Er waren bijvoorbeeld opbrengsten voor de koopwoningen ingeboekt die niet aansloten bij de marktsituatie. Nog even los van de gestegen bouwkosten van tegenwoordig. Dan ben je zo een paar maanden verder. Toch zijn we er uit gekomen.”
Maar er zijn toch nog onopgeloste problemen, zoals de parkeerruimte?
“Die ruimte hangt samen met het aantal woningen, maar de parkeerruimte is een lastig punt ja. Niet alle huurders zullen hun auto kwijt kunnen, terwijl de ruimte er wel degelijk is. Daarvoor hebben wij vanaf het begin gewaarschuwd! En ondergronds parkeren zou een te hoge huursom opleveren. Het stadsdeel heeft dit verkeerd ingeschat in de bouwenvelop.”
Waarom zijn jullie dan akkoord gegaan?
“Ja, we zijn er wellicht te enthousiast ingestapt. Achteraf merk je dan dat je als ontwikkelaar op de verkeerde punten geprikkeld wordt. Er is geen ruimte om een eigen visie waar te maken. Ondertussen praat je wel over kliko’s en vuilnisophaaldagen. De plaats waar onze architect de trappenhuizen mag intekenen lijkt daarmee al vastgesteld te zijn. De straat, het groen, inritten, het is allemaal al bepaald. En helaas niet altijd op de optimale manier.”
U pleit samenvattend voor globalere bouwenveloppen en samenwerking in een vroeger stadium.
Matthee: “Ja, wij willen de ruimte om onze eigen ideeën in te kunnen brengen. Ymere heeft een duidelijke visie op gebieds- en projectontwikkeling. De systematiek willen wij graag anders en daarover zijn wij met de verschillende stadsdelen in gesprek.”