In de jaren zestig en zeventig is in tal van maatschappelijke sectoren met acties en demonstraties democratisering afgedwongen. In het daaropvolgende decennium zijn inspraak en participatie ingepast in het juridische en bestuurlijke instrumentarium van de overheid. Iedere zichzelf respecterende gemeente en provincie stelt een inspraak- of participatieverordening vast. Woningcorporaties worden verblijd of opgezadeld met het BBSH, waarin is vastgelegd over welke onderwerpen zij met hun huurders dienen te overleggen. De rijksoverheid stelt de Planologische Kernbeslissing-procedure vast waarbij ieder ruimtelijk plan moet worden voorbereid volgens een vaste procedure die waarborgen moet bieden voor de inbreng van burgers en maatschappelijke organisaties.
Op landelijk niveau ontstaat het poldermodel, waarin tegengestelde belangen van werkgevers en werknemers via onderhandelingen worden overbrugd. Op lokaal en provinciaal niveau ontstaat de overleg- of participatiedemocratie, waarin alle belangen naar voren kunnen worden gebracht in hoorzittingen of meer eigentijdse overleg- of participatievormen.

De stroperige staat

In de jaren negentig komt deze participatiedemocratie op twee manieren onder vuur te liggen. Eerst melden zich actieve ondernemers en overheidsbestuurders die zich gezamenlijk verzetten tegen de lange procedures die nodig zijn om tot overeenstemming te komen over grotere en kleinere bouwprojecten en ruimtelijke plannen. Zij pleiten voor een sterke indamming van de beroepsprocedures en een verkorting van de planprocedures. De WRR brengt in 1994 het rapport Besluitvorming over grote projecten uit (penvoerder de huidige minister van Justitie Piet Hein Donner), wat uiteindelijk resulteert in de onlangs door het parlement vastgestelde Rijksprojectenprocedure. Daarbij kan de rijksoverheid een fors aantal verplichte consultaties en bezwaarprocedures omzeilen als zij dit in het nationale belang noodzakelijk acht.
Kritiek op de stroperigheid van participatieprocessen – door Marc Chavannes briljant gedocumenteerd in zijn boek De stroperige staat – komt ook uit de samenleving. Maatschappelijke organisaties, bewonersorganisaties en individuele burgers tekenen bezwaar aan tegen het feit dat zij veelal pas laat in de beleids- en planvoorbereiding betrokken worden, als de plannen of de uitgangspunten voor beleid al vast liggen. Het is de tijd waarin het politiek gekozen bestuur de gewoonte ontwikkelt de onderlinge meningsverschillen in de maanden na de verkiezingen te bezweren in steeds dikker wordende regeer- en bestuursakkoorden. Deze akkoorden zijn voor bestuurders zeer bruikbaar, maar hebben één groot nadeel: alle andere overlegpartners en ook de burgers hebben vrijwel altijd het nakijken bij belangrijke beslissingen.  

Interactieve beleidsvorming

Dit leidt er toe dat steeds meer kiezers wegblijven van de stembus. De kloof tussen kiezers en gekozenen dreigt steeds groter te worden. Om daar iets aan te doen, wordt in de loop van de jaren negentig een nieuwe toverformule uitgevonden: de interactieve beleids- of besluitvorming. Burgers en maatschappelijke organisaties worden uitgenodigd vanaf het prille begin deel te nemen aan beleidsvorming. Verschillende werkvormen worden uitgeprobeerd om zowel in de fase van de probleemanalyse als bij het opstellen van concrete plannen rekening te houden met verschillen van inzicht en belangentegenstellingen. In de beleidsvorming worden hiermee op lokaal niveau soms goede resultaten bereikt, maar de besluitvorming (in de colleges van B&W die de gemeenteraden teveel voor voldongen feiten plaatsen) blijft nog net zo gesloten als voorheen. Het primaat van de politiek staat nog steeds voorop. Ook deze fase in de vernieuwing van de burgerparticipatie en de democratie dreigt nu vast te lopen. Onlangs is een conferentie belegd over ‘tien jaar motie-Willems’, waarin de Kamer de regering oproept experimenten met interactieve beleidsvorming op te zetten. Op die bijeenkomst blijkt dat de rijksoverheid daar niet of nauwelijks aan is begonnen. De rituelen van de bestaande politieke cultuur belemmeren volksvertegenwoordigers om veel eerder in de beleidsvorming een actieve rol te spelen. Eerst spreekt de minister en daarna komen pas de Kamerleden met een reactie. Op lokaal niveau geldt sinds de invoering van het dualisme wel dat raadsleden formeel een kaderstellende rol vervullen, maar in de praktijk leidt dit nog tot heel weinig initiatieven. Met de burgerij zelf wordt zelden het debat aangegaan over uitgangspunten en kaders van beleid.

De burger als klant

Met de opkomst van Pim Fortuyn leek het er even op dat een nieuwe frisse wind door den Haag zou waaien. Eindelijk stond een politicus op die verwoordde wat er in brede lagen van de bevolking aan ongenoegen over de bestaande politieke cultuur leefde en er bovendien nog onorthodoxe oplossingen voor leek te bieden. Maar de aanslag op zijn leven is helaas gepaard gegaan met een aanslag op zijn vernieuwende ideeën.
In plaats van een overheid die zich wat meer van haar eigen beperkingen bewust is, zijn we nu opgezadeld met een minister-president die meent dat hij persoonlijk geroepen is de fatsoensnormen voor het gehele volk te bewaken en algemeen geldende normen en waarden wil vaststellen voor een samenleving die steeds meer bestaat uit een diversiteit van subculturen.

De aanslag op Fortuyn is helaas gepaard gegaan met een aanslag op zijn vernieuwende ideeën

In het vorige kabinet was nog sprake van een Nota Wonen met het motto ‘De Burger Centraal’. De bijbehorende ambitie was dat dertig procent van de nieuwbouw gerealiseerd zou moeten worden door particulier opdrachtgeverschap. In het huidige kabinet ligt de nadruk op de eigen verantwoordelijkheid van de burger, die weer wordt neergezet als woonconsument in plaats van als producent. De traditionele producenten - bedrijfsleven, corporaties en lagere overheden - worden gepaaid met de belofte dat de regelgeving op rijksniveau zal worden aangepakt. Het departement van VROM wil van hindermacht tot ontwikkelingskracht worden, maar het ontwikkelen blijft voorbehouden aan de bestaande instituties, de corporaties en de projectontwikkelaars. De burger moet weer een tevreden klant worden, maar wel een die de broekriem flink moet aanhalen. Op de individuele huursubsidie wordt fors gekort. In plaats van het particulier opdrachtgeverschap hebben de marktpartijen alweer een nieuwe fopspeen bedacht: het consumentgericht ontwikkelen. Ook een instituut als RIGO meent dat dat een goed substituut kan zijn voor particulier opdrachtgeverschap

De burger als opdrachtgever

Het is de vraag of een vernieuwing waarin de burger centraal wordt gesteld überhaupt vanuit de gevestigde orde gestalte zal krijgen. De primaire voorwaarde is dat de huidige machthebbers de bereidheid hebben hun macht te delen. Nu het Fortuyn-effect langzamerhand wegebt, lijkt die bereidheid weer achter de horizon van de meeste bestuurders en politici te zijn verdwenen. Voor een werkelijke vernieuwing zullen de initiatieven vooral van de burgers zelf moeten komen.
Voorbeelden daarvan zijn op het terrein van de volkshuisvesting en de stedelijke vernieuwing wel te vinden. Ze verdienen meer aandacht en bredere navolging en ondersteuning
Op het vlak van particulier opdrachtgeverschap is de toename van het eigenwoningbezit natuurlijk een duidelijk teken dat steeds meer burgers beslissingen over hun eigen woning zelf willen nemen. Meer betekenis hebben de initiatieven in de sfeer van het collectief opdrachtgeverschap, vooral voor burgers die niet direct de middelen hebben om een woning te kopen. Onder de hoede van een organisatie als De Regie zijn diverse projecten ontwikkeld waarbij een bewonersgroep daadwerkelijk de rol van opdrachtgever in het bouwproces op zich heeft genomen. In het project ‘Koop Je Eigen Bijlmer’ heeft een bewonersvereniging appartementen en de exploitatie ervan overgenomen van de woningcorporatie. In diverse projecten fungeren ouderen en soms ook migranten gezamenlijk als opdrachtgever, meestal binnen een constructie waarbij corporaties een welkom onderdak bieden aan deze vormen van zelfbeheer.
Vooral woningcorporaties staan vele mogelijkheden ter beschikking om het individuele, dan wel groepsgebonden opdrachtgeverschap van bewoners en burgers te bevorderen. Zij moeten dan wel – zoals Fons Cateau van woningcorporatie De Woonplaats onlangs bepleitte – een actief beleid gaan voeren om dit mogelijk te maken: ”Dat betekent niet alleen het recht geven op zelfwerkzaamheid in plaats van het afstraffen ervan aan het einde van de huurperiode, maar het actief bevorderen van zelfwerkzaamheid. Het kooprecht omzetten in een actief beleid waarin de burger zelf kan kiezen tussen kopen en huren en mengvormen daarvan. Het betekent dat het ontstaan van dochtercorporaties wordt bevorderd en dat wordt geaccepteerd dat dit automatisch leidt tot een inperking van de macht van de corporatie in de wijk en de buurt”.

Buurt aan zet

De belangrijkste aanbeveling is om het participatiebeleid 180 graden om te gooien

Maar ook de rijksoverheid kan het nodige doen om ervoor te zorgen dat bewoners en burgers als feitelijke opdrachtgever kunnen optreden. Dat gebeurde met het programma ‘Buurt aan Zet’ van de vorige minister voor het Grotestedenbeleid, Roger van Boxtel. Hij stelde grote steden daarin 200 miljoen euro ter beschikking voor projecten die door bewoners zelf waren voorgesteld. Uit een onderzoek dat het IPP voor het ministerie van Binnnenlandse Zaken heeft uitgevoerd, blijkt dat dit programma zeer op prijs wordt gesteld door betrokken bewonersorganisaties, maar veel minder door de betrokken stedelijke bestuurders, die het zien als een inbreuk op hun recht om prioriteiten te stellen binnen het stedelijk beleid.
Datzelfde onderzoek eindigt overigens met de aanbeveling om een meer centrale plaats in te ruimen voor burgerparticipatie in het grotestedenbeleid dat wordt voorbereid voor de periode 2005 – 2008. Dat kan door bewoners niet alleen te betrekken bij projecten die spelen in hun eigen buurt en woonomgeving, maar ook bij het opstellen van beleidsprioriteiten. In het kader van het dualisme kunnen raadsleden het initiatief nemen de kaderstelling voor deze programma’s in rechtstreeks overleg met bewoners vast te stellen.
De belangrijkste aanbeveling is trouwens om het participatiebeleid 180 graden om te gooien. In plaats van de burger uit te nodigen een inbreng te leveren in de plannen van de overheid, wordt de overheid uitgenodigd zich meer in te stellen op plannen en ideeën die reeds leven bij bewoners van de wijken en buurten waar het stedelijk vernieuwingsbeleid gestalte moet krijgen. Begin nu eens met een inventarisatie van wensen en behoeften van de bestaande bewoners en neem die als vertrekpunt voor de herstructurering. Dat dit tot meer en snellere resultaten leidt, blijkt onder meer uit de ervaringen die hiermee zijn opgedaan in Rotterdam (Hoogvliet), Groningen (Vinkhuizen) en Amsterdam-West (Osdorp Zuidwest-Kwadrant).

Burgerinitiatieven

Wie serieus de burger centraal wil stellen in beleids- en besluitvorming, zal zich de komende jaren meer moeten oriënteren op burgerinitiatieven. Politici en bestuurders zouden die meer als inspiratiebron voor beleid en als vertrekpunt voor concrete plannen en projecten moeten gaan zien. Op milieugebied gaan we die kant al op. Bemoedigend is dat het ministerie van VROM sinds kort bij de toekenning van subsidies aan maatschappelijke organisaties als voorwaarde stelt dat het moet gaan om projecten waarin burgerinitiatieven een centrale plaats innemen. Het programmateam Burger en Milieu heeft contact opgenomen met drie maatschappelijke organisaties (Agora Europa, IVN en Milieudefensie) om gezamenlijk een project op te zetten dat tot inzet heeft lokale burgerinitiatieven op te sporen en te realiseren. Het gaat dan om initiatieven die het landelijke beleid op het vlak van duurzame ontwikkeling kunnen inspireren.
Wat kan in de milieusector, kan ook in de woonsector. Maar misschien moet eerst het centrale motto van het departement bijgesteld: VROM is klein, denk groot.