Amsterdam versus Raad van State

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft de afgelopen jaren diverse keren bezwaren tegen bestemmingsplannen van de gemeente Amsterdam gegrond verklaard. Houthavens – juli 2003: De plannen voor 950 woningen op acht wooneilanden in het IJ en een nabijgelegen bedrijventerrein van 70.000 vierkante meter voldoen niet. De Raad valt vooral over de hogere en onzorgvuldig vastgestelde geluidsgrenzen. Die garanderen geen goed woonklimaat en zouden onredelijk veel geluidsbeperkende maatregelen van nabijgelegen bedrijven vergen. IJ-dock – december 2003: De Raad vernietigt het bestemmingsplan voor de ontwikkeling van het IJ-dock ten westen van het Centraal Station. Bezwaren van buurtbewoners tegen bouwhoogte en volume worden gehonoreerd. Binnengasthuisterrein – februari 2004: De bouw van een nieuwe universiteitsbibliotheek wordt geblokkeerd. Volgens de Raad tast het bouwplan het historische Binnengasthuisterrein en daarmee het beschermd stadsgezicht aan. Stationseiland – juni 2004: De Raad van State schorst het bestemmingsplan Stationseiland op grond van twijfel over de toekomstige luchtkwaliteit rond de monden van de autotunnel achter het CS. Provincie en gemeente accepteren ten onrechte overschrijding van de normen. De zaak is aangespannen door Fortis Vastgoed die vreest dat haar parkeergarage aan de voorzijde van het station slechter bereikbaar wordt. De uitspraak in de bodemprocedure volgt begin 2005. Gershwin – november 2004: Het bestemmingsplan voor een deel van de Zuidas wordt geschorst vanwege twijfel over de kwaliteit van een onderzoek naar de luchtkwaliteit. Het bestemmingsplan voor hetzelfde gebied sneuvelde enkele jaren eerder ook al. Toen werden bezwaren tegen de gehanteerde parkeernorm gehonoreerd.

Jan Struiksma kan zich de teleurstelling over de vernietiging van het bestemmingsplan voor de tweede fase van IJburg goed voorstellen. Volgens hem gaat het om twee zaken. “Het is voor de Afdeling bestuursrechtspraak niet duidelijk geworden waar het plangebied de speciale beschermingszone indringt. De mensen die ik daarover heb gesproken vinden dat een kinderachtig en ongeloofwaardig argument. Iedereen die de kaart van IJburg over de kaart van de beschermingszone in het IJmeer legt, ziet in één oogopslag dat zich alleen op de zuidoostelijke punt van het Strandeiland een overschrijding voordoet. Bij de aanwijzing van de beschermingszone heeft de staatssecretaris van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in de juridisch bindende toelichting gezegd dat IJburg zich hoe dan ook buiten het beschermde gebied bevindt, maar dat gaat de Afdeling veel te ver.”
Het andere punt gaat over de juridische vormgeving. “Naar de mening van de Afdeling zou IJburg op allerlei manieren kunnen worden uitgewerkt. In het onderzoek naar de significante gevolgen van de aanleg van de woongebieden moet daar van meet af aan rekening mee worden gehouden. Dat is een beetje een wonderlijk argument. Met respect voor de uitspraak; dit komt op mij enigszins gezocht voor. Uit de plannen kan de eilandenstructuur duidelijk worden afgeleid.”
Naar zijn mening is er iets anders aan de hand. “Ik denk de hele tijd dat argumenten zijn gezocht om deze zaak opnieuw door de gemeente te laten behandelen, zodat de Afdeling straks alsnog naar het hoofdargument kan kijken. Het belangrijkste argument is nog nooit bij de rechter aan de orde geweest. Bij de aanwijzing van de beschermingszone is op economische gronden rekening gehouden met de ligging van IJburg. Kijk je naar de tekst van de Vogelrichtlijn en Europese jurisprudentie dan is een dergelijke afweging niet toegelaten. Bij de aanwijzing mag alleen rekening worden gehouden met ornithologische aspecten, niet met economische belangen. Dat is al vele jaren bekend.”

Vogel- en Habitatrichtlijn

Hij ontleent die verwachting onder meer aan een verwijzing in de uitspraak naar een kwestie in Volendam. In een procedure over de aanleg van een jachthaven buiten de speciale beschermingszone in het Markermeer heeft de Raad van State uitgemaakt dat in het plangebied het regime van de Vogel- en Habitatrichtlijn gewoon van kracht is.
Waarom heeft de rechter daar nog nooit iets over gezegd? “Heel simpel. De rechter spreekt zich niet uit over zaken die niet naar voren worden gebracht. In de door Hiswa en Recron gevoerde beroepsprocedure tegen de aanwijzing van de beschermingszone een paar jaar geleden ging het alleen om de aanwijzing als zodanig. Dat een hap uit het IJmeer ontbrak, was voor hen geen punt van discussie. De gemeente Amsterdam heeft zich daar uiteraard ook niet druk om gemaakt. Maar bij een nieuwe procedure over het bestemmingsplan zou dat argument wel heel goed een rol kunnen gaan spelen.”
Rijk en gemeente zouden daar, zo meent Struiksma, op een reële manier op moeten reageren. “Het zou doodzonde zijn als de bouw van IJburg niet door kan gaan. Dus moet voorkomen worden dat het bestemmingsplan opnieuw sneuvelt. Het zou verstandig zijn als de gemeente bij het ministerie een nieuwe aanwijzing vraagt. Vooruitlopend wordt zo compleet mogelijk onderzoek gedaan naar de effecten van de aanleg van IJburg op de speciale beschermingszone, inclusief een plan voor compenserende maatregelen en alles wat daar bij hoort.”
Volgens Luuk Hamer, advocaat van de Vereniging tot behoud van het IJsselmeer, is het einde van IJburg II voor meer dan de helft zeker. Ook vakgenoten van Struiksma betwijfelen de haalbaarheid van het woningbouwprogramma. Hij schaart zich echter niet aan hun zijde.
“De bouw van de 9500 woningen is binnen de wettelijke vereisten haalbaar. Het maatschappelijke belang staat buiten kijf, als maar voldoende compensatie wordt geboden. Het mooie is dat de gemeente daar bij de keuze voor de eilandenstructuur ook al rekening mee heeft gehouden. De eilanden worden aangelegd om de inbreuk op de natuurwaarden zo gering mogelijk te laten zijn. Daar gaat al een compenserend effect van uit.”

Leermoment?

Wat kan de gemeente leren van deze gang van zaken? “Het is in langdurige planprocessen, de ontwikkeling van IJburg beslaat misschien wel twintig jaar, heel moeilijk om alle regelgeving en relevante jurisprudentie goed in de gaten te houden.” Struiksma maakt de gemeente dan ook geen zware verwijten. Evenmin heeft hij de indruk dat Amsterdam het maken van het bestemmingsplan niet serieus heeft genomen. “Het maken van bestemmingsplannen wordt steeds moeilijker. Er zijn steeds meer onderwerpen waar aandacht aan moet worden geschonken. Dat is vaak het gevolg van Europese regelgeving. Die regelgeving is vaak algemeen van aard en heel rigide geformuleerd. Vervolgens is het zeer de vraag hoe je dat op een correcte manier moet doorvoeren in wetgeving in eigen land. Nog ingewikkelder is het vervolgens te bedenken wat daarvan precies de gevolgen zijn voor lagere overheden.”
Na de uitspraak heeft wethouder Stadig gepleit voor een beperking van de mogelijkheden om te procederen en een aanpassing van de Wet op Ruimtelijke Ordening. “Ik weet niet waar de wethouder dan aan denkt. Er wordt wel nagedacht over een beperking van het recht om beroep in te stellen tegen bestemmingsplannen. Alleen belanghebbenden zouden dan nog bezwaar mogen maken. Maar dat maakt niet zoveel uit. In de praktijk voeren vrijwel alleen belanghebbenden procedures. Ook heeft hij de suggestie gedaan gemeenten gemakkelijker in staat te stellen bestemmingsplannen te repareren, nadat de Afdeling een omissie heeft vastgesteld. Dat past niet in de manier waarop de bestuursrechtspraak nu functioneert. Mocht een wetswijziging juridisch gezien al haalbaar zijn; een wijziging duurt zo lang dat Amsterdam daar niets aan heeft. Voor IJburg gaat het er nu om een bestemmingsplan te maken dat met alle waarborgen is omkleed.”