In de jaren negentig vond de term het souterrain van de woningmarkt ingang. Tien jaar later kwam het concept van de woonladder bovendrijven: een laddertje dat ten behoeve van problematische doelgroepen door de begane grond van de sociale huursector naar beneden kon worden geschoven. Wat deze en andere metaforen in de eerste plaats duidelijk maken, is dat de reguliere sociale huursector niet de alleronderste regionen van het wonen bedient.
Daarbij gaat het niet alleen om de huisvesting van dak- en thuislozen. Zij bezetten wel de onderste tree van de woonladder. Hun aantal is in het Plan van Aanpak Maatschappelijke Opvang van de G4 vastgesteld op 21.800 alleen al voor de vier grote steden. De nieuwe politieke ambitie is dat deze groep binnen enkele jaren onder dak moet zijn.
Maar onder wat voor dak? Het is duidelijk dat zich een aantal stappen bevindt tussen slapen in een portiek en wonen het rijtjeshuis. Het gaat ook om een veelheid aan ‘mensen met problemen’ die om diverse redenen niet in staat zijn om gewoon zelfstandig te wonen. Meestal is hun problematiek ook weer niet zo ‘zwaar’ dat ze in aanmerking komen voor opname in een verblijfsvoorziening of zelfs opsluiting in een gevangenis. Maar in hun eigen belang dan wel in het belang van de maatschappij (overlast) is voor hen wel een bijzondere woonvorm nodig; huisvesting die zich onderscheidt van een gewone woning door een bijzondere locatie, een pakket begeleiding of woontoezicht en een sober woonprogramma.

De woonladder

De laatste tijd is het besef doorgebroken dat we geen afdoende antwoord hebben op extreme overlast. Er is klein aantal individuen dat niet plaatsbaar is in een gewone woonbuurt. Door hun gedrag plaatsen zij zichzelf buiten de samenleving. Zij wijzen hulpverleners en woonbegeleiders de deur of houden zich niet aan afspraken. De buren zitten met de gebakken peren. Zij worden bedreigd, durven niet meer te klagen over geluidsoverlast, stank, vervuiling, troep op de stoep, drugshandel. Vaker dan vroeger grijpen verhuurders naar het laatste middel: huisuitzetting. En gemeenten kunnen overlastpanden sluiten met behulp van de Wet Victoria.
Maar wat dan? De straat is schoongeveegd. Is het probleem daarmee opgelost?
De kamerleden Verdaas en Veenendaal trokken zich begin 2005 de problematiek aan. Het concept van de woonladder werd geïntroduceerd. De kamerleden concludeerden dat enkele ‘sporten onderaan de woonladder’ ontbraken, waardoor het niet goed mogelijk is om genoemde lastpakken enkele treden lager te herhuisvesten in plaats van ze zomaar van de ladder af te donderen. Want dat is in feite de huidige praktijk.
De SEV is met het concept van de woonladder aan de gang gegaan en heeft geprobeerd een constructieve invulling te geven, die breed toepasbaar is op substandard woonvormen aan de onderkant. De bijgaande afbeelding van de woonladder geeft een goed beeld van deze invulling.
De woonladder is in de eerste plaats bedoeld als hulpmiddel bij het lokaal en regionaal beleid. Na de eerste kortdurende crisisopvang komen diverse doelgroepen aan de onderkant (dak- en thuislozen, huisuitzettingsgevallen, doorstromers uit diverse vormen van crisisopvang en uit verblijfsvoorzieningen, ex-gedetineerden) binnen op een bepaald niveau op de ladder, mits er capaciteit is. Beleidsdoel is om ieder individu na korte of langere tijd zo hoog mogelijk op de ladder te krijgen. De onderste trede – buitenslapen - dient zelfs helemaal leeg te worden gemaakt. Dit is althans de ambitie van het Plan van Aanpak van de vier grote steden. Deze opwaartse doorstroming dient te worden gemeten en jaarlijks gerapporteerd, evenals de terugval die helaas plaatsvindt.
Op alle treden van de ladder heersen vermoedelijk tekorten. Er is bovendien een sterke versnippering aan de hulpverleningskant met aparte circuits voor doelgroepen. Op de trede van ‘terreinbewoning’ heeft bijna geen enkele stad een (legaal) aanbod, omdat niemand locaties wil aanwijzen uit vrees voor nimby-effecten. Het aanbod op de trede ‘wonen met toezicht’ wordt geregeerd door de AWBZ, waar altijd een chronische schaarste aan indicaties heerst. ‘Begeleid wonen’ heeft te kampen met een tekort aan (ervaren) begeleidingscapaciteit en een gebrek aan aanbod van woonruimte door corporaties. Hulpverleners klagen over een tekort aan woningen, corporaties over een tekort aan betrouwbare bemoeizorg. Bovenaan op de trede van de ‘Kamers met Kansen‘ hebben we bovendien te maken met tekorten aan werkervaringsplaatsen, onvoldoende strakke trajectbegeleiding en capaciteitstekorten bij de schuldsanering. Kortom: het is dringen op de woonladder.

Naar een sluitend stelsel

Welke indeling ook wordt gekozen, bijna nergens in Nederland is sprake van een sluitend stelsel aan de onderkant. Dit zou immers impliceren dat alle betrokken partijen goed samenwerken en dat bewoners vrij kunnen bewegen door de diverse zorgsectoren naar het meest passende niveau op de ladder. Wellicht lukt dit alleen als de financiering via de vraagzijde loopt en niet via de aanbieders. Dit zou neerkomen op een soort persoongebonden budget voor personen die niet in staat zijn om zonder hulp hun eigen huishouding te voeren.Bij elke cliënt hoort dan een casemanager en een rekensommetje met inkomsten minus inhoudingen.

Het plan van Aanpak van de G4 lijkt een eind deze richting op te gaan, maar nog onduidelijk blijft of echt integrale cliëntvolgende financiering wordt beoogd.

Friesland: naar een regionaal sluitend stelsel

Ondertussen wordt op diverse plaatsen in het land gewerkt aan een breder en beter aanbod aan de onderkant van de woningmarkt. In Friesland bijvoorbeeld zijn de drie betrokken partijen (gemeenten, corporaties en hulpverlenende instellingen) overeengekomen om in 2006 een regionaal sluitend stelsel te ontwikkelen. Dit staat nog in de steigers, maar recentelijk werden op een regiodag waar alle betrokken partijen aanwezig waren, de contouren al zichtbaar. Daar werd ook opgesomd waar het momenteel in Friesland nog aan schort:

• een algemeen tekort aan (direct beschikbare) woonruimte voor mensen aan de onderkant, in het bijzonder voor clienten van de lokale sociale teams;
  
• op zijn minst onzekerheid of alle treden van de woonladder wel van voldoende aanbod zijn voorzien en of dit aanbod voldoende is gespreid (teveel concentratie in de hoofdstad Leeuwarden);
  
• onvoldoende samenhang in de keten wat betreft zorg en begeleiding (versnippering tussen en binnen de zorgkolommen);
  
• lang niet alle gemeenten kennen een heldere en doeltreffende aanpak van woonoverlast, mede als gevolg van het ontbreken van oplossingen voor herhuisvesting;
  
• huisuitzetting wegens huurschuld komt te veel voor, er wordt nog te weinig gedaan aan schuldpreventie en schuldsanering.

Het is niet duidelijk wat van corporaties verwacht mag worden, dus ook niet of zij voldoende presteren

De betrokken Friese gemeenten, corporaties en zorginstellingen hebben besloten vanaf 2006 gezamenlijk actie te ondernemen om deze problemen te lijf te gaan. Het definitieve convenant moet nog worden bekrachtigd, maar zal zeer waarschijnlijk de volgende maatregelen bevatten. De corporaties formuleren een huisvestingsgarantie binnen hun (gezamenlijk) werkgebied, dat wil zeggen dat zij niemand aan de onderkant uitsluiten van huisvesting; alle Friese gemeenten beschikken over een sociaal team, waarvan de taak wordt uitgebreid tot signaleren van de totale behoefte van wonen aan de onderkant door het bijhouden van een Fries cliëntvolgsysteem; de Friese hulpverlenende instellingen uit de maatschappelijke opvang, verslavingszorg, jeugdzorg, GGZ, gehandicaptenzorg (LVG) , reclassering, jeugdzorg en vrouwenopvang vormen een ontschot en cliëntvolgend aanbod aan longstay wonen met begeleiding/toezicht en eventueel ambulante zorg. Daar waar specifieke locaties nodig zijn voor hostels of skaeve huse, garanderen de gemeenten dat de benodigde locaties (tijdelijk of permanent) beschikbaar zijn en dat zij een nimby –bestendig locatiekeuzebeleid zullen ontwikkelen. Voor maximale preventie van huisuitzetting stellen gemeenten en corporaties met politie en welzijn een protocol op voor overlast en huisuitzetting, evenals een beleid voor (huur)schuldpreventie en schuldsanering. Al deze acties worden gestimuleerd, gecoördineerd en gemonitord door een Stuurgroep Sluitende Woonladder. In Friesland kiest men voor de onderkant dus voor samenhang en samenwerking, en tegen concurrentie en marktwerking.

Flexibel wonen: onderkantspecialist voor Rotterdam-Rijnmond

In de Rotterdamse regio zijn ongeveer tien woningcorporaties en twintig zorginstellingen actief. Dit leidt tot veel breukvlakken in de woonladder voor mensen aan de onderkant die niet helemaal zelfstandig kunnen wonen. Drie Rotterdamse corporaties hebben in maart 2004 de Stichting Flexibel Wonen opgericht. Deze heeft inmiddels (april 2006) 950 wooneenheden in beheer en levert als kernproduct woontoezicht.
Dit werkt als volgt. De klant huurt niet van de corporatie maar van Flexibel Wonen; de klant houdt (indien nodig) zijn individuele contact met een zorginstelling. Elke klant krijgt een woontoezichthouder toegewezen die hem regelmatig thuis komt opzoeken en daarbuiten ook goed bereikbaar is als aanspreekpunt. Deze woontoezichthouder bemiddelt tussen klant, instanties en buren en ziet toe dat er geen overlast optreedt.
Flexibel Wonen heeft sociaal werkers met ervaring op een breed terrein in dienst voor dagelijkse en huiselijke woonbegeleiding voor zeer uiteenlopende doelgroepen. Zij vormen de eerste lijn. Alleen voor problemen die specifieke behandelingsdeskundigheid vereisen, worden zorginstellingen ingeschakeld (GGZ, verslavingszorg, etc). De dienstverlening door de woontoezichthouder wordt voor een groot deel betaald door de drie deelnemende corporaties en voor een kleiner deel door de huurder zelf.
Flexibel Wonen kent drie soorten huurcontracten. In de eerste fase wordt meestal het huurcontract nog gekoppeld aan een zorgcontract met een begeleidende zorginstelling. Meestal is dit ook de instelling die de bewoner aangemeld heeft. De tweede fase is zoals boven beschreven. De bewoner heeft dan een huurcontract met Flexibel Wonen en daarnaast een facultatieve relatie met een zorginstelling. In de derde fase wordt het contract omgelabeld naar een gewone huurverhouding met de woningcorporatie. Flexibel Wonen kan desgewenst nog begeleiding aanbieden, maar deze heeft niet meer het karakter van woontoezicht. Deze drie stappen op de woonladder kunnen worden gezet zonder te verhuizen. Vandaar de naam Flexibel Wonen.
Flexibel Wonen maakt nog steeds een flinke groei door. Jaarlijks komen er 150 woningen of kamers bij, waarvoor de corporaties panden aankopen. Verder biedt Flexibel Wonen ook aan om woontoezicht te leveren bij andere wooneenheden die thans door zorginstellingen worden gehuurd van woningcorporaties en doorverhuurd aan clienten. Gestreefd wordt naar verdere ketenvorming met diverse zorginstellingen.

Skaeve Huse in Denemarken

In Denemarken heeft men de lacunes helemaal onderaan de woonladder getracht op te vullen door de bouw van ongeveer vierhonderd skaeve huse (ongewone huizen) op vijftig locaties verspreid over de steden in het land. Deze houten zomerhuisjes op restlocaties aan de rand van de stad zijn bestemd voor daklozen, overlastgevende zwervers en zorgmijdende verslaafden. Een terreinbeheerder staat de bewoners terzijde, een gemeentelijk klachtenfunctionaris is beschikbaar indien omwonenden overlast ondervinden.

Hulpverleners klagen over een tekort aan woningen, corporaties over een tekort aan betrouwbare bemoeizorg.

De ervaringen zijn overwegend gunstig. Veel bewoners komen tot rust doordat ze een eigen dak boven hun hoofd hebben en niet meer worden opgejaagd. Zij hebben een gewoon huurcontract voor onbepaalde tijd en er is geen sprake van opgelegde bemoeizorg. Denemarken gaat door met het bouwen van skaeve huse voor mensen die nergens anders terechtkunnen en voor wie stabilisering en rust voorlopig het hoogste doel is.
Een goed voorbeeld is de provinciehoofdstad Viborg met 45.000 inwoners. Onder het motto ‘niemand slaapt of hangt hier op straat’ is in 1999 door de gemeente een programma gestart dat heeft geresulteerd in vijf locaties en drie locatiebeheerders met in totaal 33 skaeve huse voor diverse doelgroepen, een opvanghuis voor jongeren en drie mobiele dagverblijven bij hangplekken (winkelcentra). Daarnaast worden 125 clienten ambulant begeleid in de normale woningvoorraad. Een team hulpverleners van de Deense YMCA is 7 x 24 uur bereikbaar voor mensen met problemen. Met deze capaciteit heeft Viborg (een stad met een sterke regionale opvangfunctie) voorlopig voldoende capaciteit. De organisatie is simpel en doeltreffend.

Meerdere wegen

Uit bovenstaande innovatieve projecten blijkt dat er verschillende manieren zijn om een verantwoorde woonladder uit te schuiven tussen beletage en souterrain van de woningmarkt. Het Friese poldermodel, de brede onderkantspecialist in Rotterdam en de Deense gemeente die alles simpelweg regelt totdat er voldoende capaciteit is: het zijn verschillende manieren om het ideaal van het sluitende stelsel te benaderen.
Waar we in de eerste plaats vanaf moeten in Nederland is het volstrekte gebrek aan transparantie aan de onderkant. Het labyrint aan circuits en doelgroepen, de verschillende benamingen voor een en hetzelfde product en dezelfde benamingen voor verschillende producten maken het zicht niet helderder: denk bijvoorbeeld aan begrippen als sociaal pension of begeleid zelfstandig wonen of hostels.
Dit komt ten dele doordat steeds nieuwe benamingen worden gelanceerd vanuit een soort politiek correcte preutsheid: containerwoningen is fout (maar voor studenten weer niet!), rare huizen mag niet als vertaling van skaeve huse: alles is al gauw stigmatiserend. De doelgroep zelf zit er niet zo mee welk bordje aan de deur gespijkerd wordt.
Een wezenlijker probleem is dat de opvang in Nederland nog steeds sterk in termen van groepswonen denkt, compleet met groepsruimten. Ook in Denemarken was dit trouwens zo, maar daar is men inmiddels tot de conclusie gekomen dat gemeenschappelijke ruimten vrijwel niet gebruikt worden en dat deze mensen zoveel mogelijk privacy willen. Het valt immers niet mee om in een groep te wonen met allemaal zwaar problematische mensen. Individueel wonen is dus nu het motto, met als mogelijke uitzondering de eerste crisisopvang.
Tenslotte kan worden opgemerkt dat het zicht op prestaties van woningcorporaties ‘aan de onderkant’ nog grotendeels ontbreekt. Het is niet duidelijk wat van corporaties verwacht mag worden, dus ook niet of zij voldoende presteren. Wat wel duidelijk is: zij worden niet geacht om lastige huurders over de schutting te gooien, maar om zelf een vorm van huisvesting te blijven bieden, hoe zeer de betreffende huurders het ook bij hen heeft verbruid.

Jeroen Singelenberg
Singelenberg is programmaregisseur ’Keer de verloedering!’ van de SEV